Interoperabilität aus wettbewerblicher Perspektive

Im allgemeinen Sprachgebrauch beschreibt Interoperabilität die Fähigkeit unterschiedlicher Systeme, möglichst nahtlos zusammenzuarbeiten [1]. Für ihren spezifischen Anwendungsbereich formulieren zahlreiche Digitalrechtsakte wie der Digital Markets Act (DMA) und der Data Act (DA) jeweils eigene Legaldefinitionen von Interoperabilität. Art. 2 Nr. 29 DMA definiert Interoperabilität als die „Fähigkeit, Informationen auszutauschen und die über Schnittstellen oder andere Lösungen ausgetauschten Informationen beiderseitig zu nutzen, sodass alle Hardware- und Softwarekomponenten mit anderer Hardware und Software auf die vorgesehene Weise zusammenwirken und bei Nutzern auf die vorgesehene Weise funktionieren“.

Dagegen beschreibt Art. 2 Nr. 40 DA Interoperabilität als die „Fähigkeit von zwei oder mehr Datenräumen oder Kommunikationsnetzen, Systemen, vernetzten Produkten, Anwendungen, Datenverarbeitungsdiensten oder Komponenten, Daten auszutauschen und zu nutzen, um ihre Funktionen auszuführen“.

Aus wettbewerblicher Sicht ist vor allem zwischen vertikaler und horizontaler Interoperabilität zu unterscheiden. Horizontale Interoperabilität bezieht sich auf die Zusammenarbeit gleichartiger Dienste, die auf horizontaler Ebene miteinander im Wettbewerb stehen [2]. Standardbeispiele bilden hier Messengerdienste und soziale Netzwerke: Zwischen diesen Netzwerken besteht horizontale Interoperabilität, wenn Nutzer direkt miteinander kommunizieren können, ohne dabei denselben Messengerdienst nutzen zu müssen, bzw. wenn eine Interaktion zwischen den sozialen Netzwerken ermöglicht wird, etwa indem Posts auf einem sozialen Netzwerk auch im Feed eines anderen Netzwerks erscheinen.

Vertikale Interoperabilität bezieht sich auf die Zusammenarbeit vor- und nachgelagerter Dienste, ungeachtet dessen, ob deren Anbieter gleich oder verschieden sind [2]. Klassisches Beispiel hierfür ist das Verhältnis zwischen App-Entwickler und App Store: Der App-Entwickler benötigt Zugang zum App Store, um an die Endnutzer heranzutreten. Vertikale Interoperabilität besteht, wenn der App-Entwickler Zugang zum App Store hat und von den indirekten Netzwerkeffekten der Plattform profitieren kann.

Qualitativ kann der Grad an Interoperabilität variieren [3]. Denkbar ist etwa, dass der App-Entwickler seine Apps zwar im App Store anbieten darf, diese aber nur schwer auffindbar sind. Verglichen mit einer prominenten Platzierung auf der Startseite wird man sagen müssen, dass der Betreiber des App Stores dem App-Entwickler zwar faktisch Zugang gewährt hat, qualitativ aber nur ein eingeschränkter Grad an vertikaler Interoperabilität besteht [4]. Desgleichen kann horizontale Interoperabilität entweder vollständig oder nur partiell hinsichtlich bestimmter Funktionen gewährleistet sein, sodass auch hier unterschiedliche Grade von Interoperabilität bestehen können [5].

Vor diesem Hintergrund ist es Aufgabe der Rechtsanwender, im Einzelfall präzise zu definieren, welches Verhältnis und welcher Grad von Interoperabilität betroffen ist und (wieder-)hergestellt werden soll. Abstrakte Definitionen stoßen hierbei schnell an die Grenzen der Rechtssicherheit.

Wettbewerbsökonomische Überlegungen

Wettbewerbsökonomisch herrscht breiter Konsens darüber, dass Interoperabilität sowohl Vorteile als auch Nachteile mit sich bringt [3], die im Einzelfall gegeneinander abzuwägen sind.

Vorteile von Interoperabilität

Horizontale Interoperabilität auf digitalen Plattformmärkten soll dazu führen, Netzwerkeffekte aufzubrechen und zu marktweiten Effekten zu aggregieren [6]. Bestehende Netzwerkeffekte wirken dadurch nicht länger unternehmensspezifisch, sondern fungieren gewissermaßen wie ein öffentliches Gut [7, 8]. Für Plattformbetreiber senkt dies die Marktzutrittsschranken, nachdem sie für eine erfolgreiche Marktteilnahme nicht erst eine kritische Masse an Nutzern erreichen müssen [9].

Für Nutzer wiederum ist ein potenzieller Anbieterwechsel zu einer anderen Plattform nicht mehr mit Wechselkosten durch Aufgabe der bisherigen Netzwerkeffekte verbunden. Außerdem können sie mit den Nutzern anderer Plattformen interagieren, ohne die Plattform zu wechseln oder sog. Multi-Homing zu betreiben [8]. Dies schließt aus, dass der Markt zugunsten nur einer beherrschenden Plattform kippt [8]. Der Wettbewerb unter horizontaler Interoperabilität findet mithin nicht mehr um den Markt, sondern auf dem Markt zwischen den Plattformen statt [7].

Auf diesem Markt gelten für kleine und große Plattformbetreiber die gleichen Ausgangsbedingungen (engl. level playing field) [7, 10]. Konkret soll horizontale Interoperabilität hinsichtlich der Kernfunktionen dazu führen, dass die Betreiber andere Alleinstellungsmerkmale auf ihrer Plattform entwickeln, um Nutzer anzuwerben[8]. Horizontale Interoperabilität entfacht also den Wettbewerb um die Einführung alternativer Produktdimensionen. Denkbar ist etwa, dass Plattformen stärkere Filter gegen Hatespeech oder erweiterte Datenschutzeinstellungen einführen, was sich wiederum zugunsten der Nutzer auswirkt.

Vertikale Interoperabilität auf Plattformmärkten soll insbesondere den Wettbewerb auf benachbarten Märkten stärken [9]. So senkt vertikale Interoperabilität die Marktzutrittsschranken auf dem benachbarten Markt, weil potenzielle Wettbewerber nicht erst eine eigene Plattforminfrastruktur entwickeln müssen, um den Markt zu betreten [6, 9]. Für die potenziellen Wettbewerber bestehen bei einheitlichen vertikalen Interoperabilitätsstandards die gleichen wettbewerblichen Ausgangsbedingungen wie für das vertikal integrierte Plattformunternehmen [7]. Der hierdurch erhöhte Wettbewerbsdruck stimuliert Innovationsanreize für alle Marktteilnehmer und ermöglicht neue Geschäftsmodelle [6, 8].

Wirksamer Wettbewerb auf benachbarten Märkten kann zudem positive Auswirkungen auf den Wettbewerb auf dem Plattformmarkt haben [6, 11]. Denkbar ist etwa, dass ein Wettbewerber auf dem benachbarten Markt durch sog. Reverse Engineering der Plattformarchitektur selbst den Plattformmarkt betritt, den Eintritt eines dritten Unternehmens auf den Plattformmarkt fördert oder eine Lösung entwickelt, die zentrale Plattform zu umgehen [6, 11]. Vertikale Interoperabilität verhindert deswegen, dass ein beherrschender Plattformbetreiber sein Ökosystem abschottet und seine Stellung auf dem Plattformmarkt auf benachbarte Märkte überträgt [12].

Nachteile von Interoperabilität

Horizontale Interoperabilität kann wohlfahrtsökonomisch fragwürdige Konsequenzen haben: Betritt ein innovativer Wettbewerber den Plattformmarkt, so ist es wünschenswert, wenn dieser schnell skaliert und Marktanteile gewinnt [8]. Dies ist unter horizontaler Interoperabilität aber nicht möglich, weil auch ein innovativer Wettbewerber keine unternehmensspezifischen Netzwerkeffekte generieren kann [7, 8].

Aufgrund der mangelnden Skalierungsmöglichkeit und des verhaltensökonomischen Status-quo Bias [13] werden die Nutzer bei der nunmehr ineffizienten Plattform verharren [9]. Vor diesem Hintergrund schmälert horizontale Interoperabilität den Anreiz für potenzielle Wettbewerber, den Markt zu betreten und für sich zu gewinnen. Zudem werden disruptive Innovationen hinsichtlich der grundlegenden Plattforminfrastruktur unmöglich, soweit sie mit dem bestehenden Interoperabilitätsstandard brechen [9]. Horizontale Interoperabilität lässt also wenig Raum für Differenzierung und droht damit, die bestehenden Wettbewerbsverhältnisse auf dem Plattformmarkt einzufrieren [6, 8, 14].

Zudem lässt sich horizontale Interoperabilität in der Praxis nie vollständig herstellen [8, 9]. Dies gilt vor allem für digitale Dienste, die einer hohen Innovationsdynamik unterliegen [8]. Dazu kommen Schwierigkeiten insbesondere für kleinere und mittlere Unternehmen, die hochkomplexen Interoperabilitätsstandards zu implementieren [14–16]. Hierdurch entsteht aus Sicht der Nutzer eine spürbare Inkompatibilität, sodass entgegen dem theoretischen Ideal signifikante Netzwerkeffekte verbleiben [9].

Dieses Problem besteht beim Multi-Homing nicht, bei dem die Konsumenten mehrere Netzwerke mit jeweils vollem Funktionsumfang nutzen [8]. Diesen Vorteil des Multi-Homing schließt horizontale Interoperabilität faktisch aus, nachdem das Bestehen grundlegender horizontaler Interoperabilität den Anreiz der Nutzer zum Multi-Homing deutlich abschwächen wird [2, 8, 9, 15].

Vertikale Interoperabilität lädt einerseits zum sog. Trittbrettfahren (engl. free riding) ein, bei dem ein Unternehmen den Innovationsaufwand des Plattformunternehmens gezielt ausnutzt [17]. Dies kann Innovationsanreize auf dem Plattformmarkt schmälern, nachdem die Innovationen des Betreibers in der Plattforminfrastruktur allen (möglicherweise mit dem Betreiber konkurrierenden) Unternehmen zugutekommen [9, 18, 19]. Andererseits begibt sich das Unternehmen, das auf vertikale Interoperabilität angewiesen ist, in ein besonderes Abhängigkeitsverhältnis mit dem Plattformunternehmen. Somit sind die angeschlossenen Unternehmen in besonderer Weise der Macht und Willkür der Plattformunternehmen ausgeliefert [8, 9, 12].

Aus jeder Implementierung von Interoperabilität ergeben sich zudem Datenschutzrisiken für die Verbraucher [2]. Denn sowohl horizontale als auch vertikale Interoperabilität setzen einen wechselseitigen Austausch von Daten zwischen verschiedenen Anbietern voraus [7, 8].

Schlimmstenfalls kann vertikale Interoperabilität eine bestehende sichere Plattformarchitektur für Schadsoftware, Betrugsmaschen sowie illegale und schädliche Inhalte öffnen [20].

Wettbewerbsrechtliche Herausforderungen

Um festzustellen, ob sich Interoperabilität insgesamt positiv oder negativ auswirken würde, ist eine Interessenabwägung notwendig. Diese Interessenabwägung darf sich nicht darauf beschränken, die Vor- und Nachteile von Interoperabilität abstrakt gegenüberzustellen. Stattdessen sind eine individuelle Gewichtung und Abwägung im Einzelfall erforderlich. In diese Abwägung sind alle relevanten Einzelfallumstände einzubeziehen. In Microsoft [21] etwa wog die Kommission vor Anordnung vertikaler Interoperabilität zwischen den erwarteten positiven und negativen Auswirkungen auf die Innovationsanreize aller Marktteilnehmer ab (sog. Incentives Balance Test [3, 19, 22]).

Häufig hängen die Vor- und Nachteile von Interoperabilität in einem konkreten Fall aber auch von den jeweiligen Marktumständen ab. So ist etwa Multi-Homing auf dem Markt für Smartphone-Betriebssysteme mit besonders hohen Kosten verbunden. Denn um mehrere Betriebssysteme für Smartphones zeitgleich nutzen zu können, müssen Nutzer zunächst mehrere teure Smartphones erwerben [8]. Damit bestehen schon von vornherein nur geringe Anreize der Nutzer zum Multi-Homing, sodass sich horizontale Interoperabilität kaum negativ auf die Anreizsituation auswirken kann [8, 9]. Hingegen eignet sich horizontale Interoperabilität weniger für hochinnovative Märkte, wenn dort das Risiko der vorzeitigen technischen Überholung des Interoperabilitätsstandards besonders hoch ist [12, 23].

Auf Märkten mit stark ausgeprägtem Machtgefälle zwischen den Wettbewerbern kann asymmetrische Interoperabilität dazu beitragen, kleinere und mittlere Unternehmen zu entlasten, während ihnen gleichfalls die Vorteile von Interoperabilität zugutekommen. Asymmetrische Interoperabilitätsverpflichtungen treffen nämlich nur ganz bestimmte Anbieter, während andere Anbieter (Wettbewerber bei horizontaler asymmetrischer Interoperabilität und gewerbliche Nutzer bei vertikaler asymmetrischer Interoperabilität) davon profitieren [2].

Die zentrale Herausforderung der Interessenabwägung besteht vor diesem Hintergrund darin, den Grad an Interoperabilität zu finden, der das allseitige Innovationsniveau optimal stimuliert und dem Plattformbetreiber genügend Kontrolle gewährt, um die Integrität der Plattform zu gewährleisten.

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