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Vor diesem Hintergrund k\u00f6nnen Subventionen auch Teil des internationalen Standortwettbewerbs sein [5, 6]. F\u00fchrt z. B. Land A ceteris paribus umfangreiche Subventionen ein, entsteht ein (k\u00fcnstlicher) Wettbewerbsvorteil, sodass es f\u00fcr Land B sinnvoll sein kann, eigene Finanzhilfen zu etablieren. Sind diese in Land A allerdings nur auf bestimmte Sektoren konzentriert, gilt das nicht unbedingt.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n
Im Gegenteil, es droht sogar eine \u00dcbersubventionierung. F\u00f6rdert Land A bspw. gezielt Investitionen in Halbleiterfabriken, bedeutet dies ja nicht zwangsl\u00e4ufig, dass es in Land B zu geringeren Investitionen in derartige Fabriken kommt. F\u00fchrt Land B trotzdem einschl\u00e4gige Subventionen ein, k\u00f6nnen nicht Wohlstandsgewinne, sondern -verluste die Folge sein: Auf nationaler Ebene kommt es etwa zu unn\u00f6tigen Opportunit\u00e4tskosten, die unter anderem mit der Notwendigkeit der Subventionsfinanzierung zusammenh\u00e4ngen. Und auf globaler Ebene kann der skizzierte Wettbewerb um die h\u00f6chsten Subventionen unter anderem zu wirtschaftlichen Doppelstrukturen sowie einer ineffizienten Faktor- und Ressourcenallokation f\u00fchren.<\/p>\n\n
Zentrale Aspekte aktueller Subventionspakete der USA<\/h2>\n\n
Finanzhilfen sind aus \u00f6konomischer Perspektive also nicht per se sinnvoll oder gar erfolgreich. Trotzdem sind derartige Eingriffe ins Wirtschaftsgeschehen seit jeher Bestandteil der wirtschaftspolitischen Praxis. Zu den diesbez\u00fcglich aktuell besonders gro\u00dfen Gesetzespaketen z\u00e4hlen u.a. der \u201eInflation Reduction Act\u201c (IRA) sowie der \u201eChips and Science Act\u201c der USA. Beide sollen die US-Wirtschaft bei ihrer Transformation in Richtung einer gr\u00fcnen und digitalen Zukunft unterst\u00fctzen [7]. Unternehmen erhalten z. B. Steuergutschriften f\u00fcr die Produktion sauberer Elektrizit\u00e4t, die Kohlendioxidbindung sowie den Verkauf von alternativen Treibstoffen, w\u00e4hrend Haushalte bei ihren Investitionen in Energieeffizienz und klimafreundliche Heizungen bezuschusst werden. Auch die Anschaffung von Elektroautos wird gef\u00f6rdert. Bild 1 illustriert exemplarisch f\u00fcr den IRA, welche Sektoren von den F\u00f6rderma\u00dfnahmen profitieren.<\/p>\n\n
Allein mit diesen beiden Initiativen mobilisiert der Staat mehr als 600 Milliarden US-Dollar. Das entspricht \u00fcber 2,5 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der USA. Z\u00e4hlt man die parallellaufenden F\u00f6rderma\u00dfnahmen auf der Ebene einzelner Bundesstaaten hinzu und ber\u00fccksichtigt zudem weitere, kleinere Gesetzesvorhaben, summieren sich die j\u00fcngst gew\u00e4hrten Subventionen auf \u00fcber eine Billion US-Dollar bzw. 4 % des BIP. Auch wenn das Geld nicht sofort komplett flie\u00dft (die F\u00f6rderungen erstrecken sich teils \u00fcber zehn Jahre): Ein solches Volumen ist nicht nur einmalig in der j\u00fcngeren US-Geschichte, es ist auch im internationalen Vergleich ausgesprochen hoch (Bild 2).<\/p>\n\n
Andere Weltregionen sehen sich daher unter Druck gesetzt oder gar benachteiligt. Der franz\u00f6sische Pr\u00e4sident Emanuel Macron bezeichnete den IRA unl\u00e4ngst sogar als \u201eKiller for our industry\u201c [8]. Diese Kritik hat nichts mit der gr\u00fcnen und digitalen Transformation an sich zu tun. Sie liegt vielmehr darin begr\u00fcndet, dass die USA ihre F\u00f6rderma\u00dfnahmen mit protektionistischen Elementen verbinden. <\/p>\n<\/div>\n\n\n\n
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Diese wirken wie ein Katalysator, indem sie die Wirkung der Subventionen durch zus\u00e4tzliche Anreize f\u00fcr eine inl\u00e4ndische Produktion verst\u00e4rken, um so die Transformation der US-Wirtschaft mit einer Erh\u00f6hung ihrer Resilienz zu verbinden. Die Steuergutschriften f\u00fcr die Produktion sauberer Elektrizit\u00e4t werden z. B. nur dann gew\u00e4hrt, wenn die daf\u00fcr genutzten Windanlagen nach 2026 zu mindestens 45 % auch in den Vereinigten Staaten hergestellt wurden [6]. Und die Zusch\u00fcsse f\u00fcr private Elektroautos flie\u00dfen nur dann, wenn nicht nur die Autos, sondern auch ihre Batterien \u00fcberwiegend lokal hergestellt wurden.<\/p>\n\n
Wie Subventionen haben auch derartige Local-Content-Klauseln \u2013 also gesetzliche Vorschriften, welche die F\u00f6rderung eines Gutes an dessen (anteilige) lokale Produktion kn\u00fcpfen \u2013 eine lange Tradition in der Wirtschaftspolitik. Neu ist auch hier das Ausma\u00df, in dem sie eingesetzt werden. So gelten sie nicht nur f\u00fcr weite Teile der genannten F\u00f6rderma\u00dfnahmen, sondern sind auch hinsichtlich ihrer jeweiligen Anforderungen zum Umfang der lokalen Herstellung au\u00dfergew\u00f6hnlich streng. Die Zusch\u00fcsse f\u00fcr private Elektroautos z. B. flie\u00dfen nach 2028 in vollem Umfang nur noch dann, wenn auch die Komponenten der Batterien aus Nordamerika kommen, und zwar zu 100 % [6]. Gilt das nicht, gibt\u2019s bestenfalls die H\u00e4lfte, und selbst daf\u00fcr m\u00fcssen noch mindestens 80 % der Vorprodukte inl\u00e4ndisch bezogen worden sein.<\/p>\n\n
Reaktionen auf US-Subventionen<\/h2>\n\n
Unternehmen au\u00dferhalb der USA sehen sich daher benachteiligt. Angesichts der F\u00f6rderh\u00f6he d\u00fcrften US-Verbraucher in Zukunft heimische Produkte klar bevorzugen. Hersteller anderer Nationen ohne ausreichende Produktionskapazit\u00e4t vor Ort haben dagegen das Nachsehen. Dabei z\u00e4hlen die USA f\u00fcr viele L\u00e4nder bis heute zu den wichtigsten Auslandsm\u00e4rkten. Bild 3 zeigt, dass die Vereinigten Staaten f\u00fcr Deutschland \u2013 gemessen am Exportvolumen \u2013 sogar bis heute der bedeutendste Absatzmarkt sind. Rund 50 % der hierzulande hergestellten Elektroautos wurden zuletzt an Kunden in den USA verkauft. Auch f\u00fcr deutsche Maschinen und pharmazeutische Produkte sind sie von zentraler Bedeutung [9].<\/p>\n\n
Vor diesem Hintergrund sah sich die EU gezwungen, zu reagieren. Seit Herbst 2022 ist man im Rahmen einer Task Force mit den USA im Gespr\u00e4ch, um Ausnahmen zu erwirken. Es gibt zwar kleinere Erfolge, eine Abkehr von der auf Resilienz zielenden Subventionspolitik ist aber nicht zu erwarten. Auch deswegen hat die EU Kommission den sogenannten \u201eGreen Deal Industrial Plan\u201c vorgeschlagen, eine um industriepolitische Aspekte erweiterte Version des bereits bekannten \u201eGreen Deal\u201c [10]. Der Plan basiert auf vier S\u00e4ulen und sieht unter anderem zus\u00e4tzliche Subventionen f\u00fcr \u201egr\u00fcne Industrien\u201c vor. Zur Finanzierung soll ein \u201eSouver\u00e4nit\u00e4tsfonds\u201c eingerichtet werden. Konkrete Vorschl\u00e4ge dazu fehlen bislang, doch angesichts der Dimensionen fr\u00fcherer Gro\u00dfprojekte, z. B. der Fonds Next Generation EU, ist damit zu rechnen, dass auch die EU in Bezug auf die subventionsbasierte Lenkung der Wirtschaft Gro\u00dfes im Sinn hat.<\/p>\n\n
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Die Antwort der EU auf die US-Subventionen sind also eigene Finanzhilfen. Und wie reagieren andere L\u00e4nder? Letztlich genauso. In S\u00fcdkorea etwa sollen die Subventionen f\u00fcr die Elektromobilit\u00e4t erh\u00f6ht werden, allerdings nur f\u00fcr lokal produzierende Unternehmen. <\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n
In Japan kooperiert Toyota mit Sony und andere Firmen verschiedener Branchen, um gemeinsam Halbleiter zu entwickeln und zu produzieren \u2013 mit finanzieller Unterst\u00fctzung durch den japanischen Staat [11]. Und dass China seine inl\u00e4ndischen Betriebe unterst\u00fctzt, ist weithin bekannt. An den \u00f6konomischen Auswirkungen dieser und all der anderen Subventionen \u00e4ndert dies aber nichts.<\/p>\n\n
Auswirkungen von Subventionen<\/h2>\n\n
Worin bestehen diese Auswirkungen? In der Theorie heilen Subventionen das zuvor identifizierte Marktversagen, indem sie zu einer Ausweitung der heimischen Wertsch\u00f6pfung f\u00fchren [4, 13]. Wie stark diese ausf\u00e4llt, h\u00e4ngt von der Subventionsh\u00f6he, ihrer Form sowie den inl\u00e4ndischen Preiselastizit\u00e4ten ab. Bei handelbaren G\u00fctern spielt auch die Reaktion des Auslands eine Rolle. Reduzieren andere L\u00e4nder vergleichbare Produkte mit eigenen Subventionen nun ebenfalls im Preis, f\u00e4llt der inl\u00e4ndische Produktionszuwachs geringer aus als bei konstanten Auslandspreisen. Sinken die Marktpreise f\u00fcr Endprodukte nicht, profitieren Konsumenten auch nicht von einer h\u00f6heren Konsumentenrente. Bei den inl\u00e4ndischen Produzenten f\u00fchren Subventionen hingegen kurzfristig stets zu Wohlfahrtsgewinnen.<\/p>\n\n
Diesen positiven Auswirkungen von Subventionen stehen allerdings gewichtige Nachteile gegen\u00fcber. Kurzfristig wirken vor allem die bereits genannten Opportunit\u00e4tskosten negativ. Die Finanzhilfen m\u00fcssen vom Staat ja irgendwie finanziert werden. Dies kann \u00fcber Ausgabenk\u00fcrzungen oder Einnahmesteigerungen geschehen. Kommen derlei Belastungen in der Gegenwart nicht infrage, steht alternativ die Schuldenaufnahme zur Verf\u00fcgung. Sind die Zinsen niedrig und das BIP-Wachstum hoch, kann diese Variante aus \u00f6konomischer Sicht f\u00fcr bestimmte Subventionen sogar sinnvoller sein.<\/p>\n\n
Gilt das aber nicht, liegen die Zinsen also \u2013 wie derzeit \u2013 oberhalb des BIP-Wachstums, entstehen durch diese Art der Finanzierung zus\u00e4tzliche Wohlfahrtseinbu\u00dfen. Doch auch unabh\u00e4ngig davon, wie schlussendlich finanziert wird: Es ist wahrscheinlich, dass nicht nur die Subventionsempf\u00e4nger, sondern auch andere Akteure belastet werden. In aller Regel kommt es also zu Verteilungseffekten [5, 13]. Je nach Gestaltung des politischen Entscheidungsprozesses k\u00f6nnen diese unter Umst\u00e4nden durch Partikularinteressen beeinflusst werden, was erfahrungsgem\u00e4\u00df zu Effizienzverlusten und damit letztlich zu weiteren Wohlfahrtsverlusten f\u00fchrt.<\/p>\n\n
Ungleich schwerer sind die langfristigen Nachteile. Bei dauerhafter Gew\u00e4hrung reduzieren Subventionen h\u00e4ufig die Leistungsbereitschaft der Empf\u00e4nger [3]. Urspr\u00fcnglich als Kostensenker oder Innovationstreiber gedacht, kann dann das Gegenteil eintreten \u2013 mit negativen Auswirkungen auf die Wettbewerbsf\u00e4higkeit [12]. Letztere wird auch dadurch beeintr\u00e4chtigt, dass Subventionen h\u00e4ufig zu einer Verzerrung des Wettbewerbs f\u00fchren. W\u00e4hrend die Empf\u00e4nger wirtschaftliche Vorteile erlangen, werden alle anderen benachteiligt.<\/p>\n\n
Aktuelle Studien zeigen, dass dies – allen einzelwirtschaftlichen Gewinnen zum Trotz – die Produktivit\u00e4t der ganzen Branche negativ beeintr\u00e4chtigen kann [13]. Ferner besteht die Gefahr, dass Ressourcen und Produktionsfaktoren l\u00e4nger als wirtschaftlich sinnvoll in unproduktiven Bereichen gebunden bleiben, da verzerrte Preissignale eine Reallokation verhindern. All dies kann das langfristige Wachstumspotenzial sp\u00fcrbar beeintr\u00e4chtigen. Kommt es dann noch zu einem Wettbewerb zwischen den L\u00e4ndern um die h\u00f6chsten Subventionen in bestimmten Branchen, drohen nicht nur national, sondern auch global Wohlstandsverluste.<\/p>\n\n
Bewertung aktueller Subventionspakete<\/h2>\n\n
Genau das ist derzeit zu bef\u00fcrchten. Auch wenn das Ziel einer gr\u00fcnen, digitalen und in gewisser Weise widerstandsf\u00e4higen Wirtschaft grunds\u00e4tzlich sinnvoll und der diesbez\u00fcgliche politische Gestaltungswille nachvollziehbar ist: F\u00fcr das Mittel, das die Politik daf\u00fcr w\u00e4hlt, gilt das nicht. Die vielerorts zur gleichen Zeit f\u00fcr die gleichen Branchen gew\u00e4hrten Subventionen f\u00fchren dazu, dass Doppelstrukturen geschaffen werden. Die damit verbundenen Wohlfahrtsverluste f\u00fcr die Weltwirtschaft werden auf bis zu 5 % des globalen BIP beziffert [11]. Hinzu kommt, dass solche Doppelstrukturen verst\u00e4rkt in L\u00e4ndern geschaffen werden, die diesbez\u00fcglich weder heute noch in absehbarer Zukunft \u00fcber \u00f6konomisch fundierte komparative Vorteile verf\u00fcgen. Und schlie\u00dflich ist die Grundvoraussetzung f\u00fcr eine \u00f6konomisch begr\u00fcndete Nutzung von Subventionen \u2013 das Vorliegen eines Marktversagens \u2013 vielfach gar nicht gegeben.<\/p>\n\n
Neben den Effizienzverlusten f\u00fchrt eine solche Politik auch zu einer Unterminierung des internationalen Rechts. So versto\u00dfen viele der genannten Ma\u00dfnahmen gegen die Prinzipien der Welthandelsorganisation, allen voran gegen das Prinzip der Nichtdiskriminierung. Dies verzerrt den globalen Wettbewerb. Das hat die protektionistische Politik in Zeiten der Trump-Administration zwar auch schon getan. Doch da nun auch die EU und andere L\u00e4nder in diese Richtung steuern, wachsen die Zweifel an der Zukunft des Multilateralismus.<\/p>\n\n
In einer Welt, die sich angesichts zunehmender geopolitischer Spannungen in mehrere Bl\u00f6cke aufzuteilen droht, ist es zwar einzusehen, dass die einzelnen Bl\u00f6cke ihre eigenen Strukturen schaffen, um so ihre Resilienz zu erh\u00f6hen. Ein Subventionswettlauf zwischen befreundeten Staaten, wie er sich derzeit abzeichnet, ist unter \u00f6konomischen Gesichtspunkten aber unsinnig. Sinnvoller w\u00e4re es, die wirtschaftlichen Beziehungen innerhalb der eigenen Bl\u00f6cke zu intensivieren, z. B. in Form von Freihandelsvertr\u00e4gen. Die jeweilige Spezialisierung k\u00f6nnte sich dann an den origin\u00e4ren komparativen Vorteilen ausrichten. Das w\u00e4re f\u00fcr den Staat nicht nur billiger, sondern w\u00fcrde auch Wettbewerbsverzerrungen sowie eine ineffiziente Ressourcen- und Faktorallokation vermeiden. Die Konsequenz w\u00e4re allerdings weniger staatliche Lenkung. Da dies dem aktuellen Zeitgeist zu widersprechen scheint, d\u00fcrfte der Subventionswettlauf allen Nachteilen zum Trotz vorerst weitergehen.<\/p>\n